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【观察者网专栏作者 洪中】
本周末，德国大选(xuan)将拉开帷幕，经济、移民(min)、俄乌也成为近(jin)日德国国内讨论的(de)热点话题。特别是近(jin)期因移民(min)问题引发的(de)阿沙芬堡案，更激起了德国社会(hui)、媒体和政(zheng)界关于如何应(ying)对难(nan)民(min)问题的(de)热烈讨论。各政(zheng)治(zhi)党派对这一恶性事(shi)件的(de)立场，可(ke)能对选(xuan)民(min)的(de)投票意向产(chan)生(sheng)重大影响。
1月22日，一名28岁的(de)阿富汗男(nan)子持(chi)刀袭击了一队正在(zai)游玩(wan)的(de)幼儿园儿童(tong)，包括1名儿童(tong)在(zai)内2人身(shen)亡，另有2人重伤。图为警察在(zai)阿沙芬堡案发现场德国国家电视一台(tai)
作为当前德国最大的(de)反对党，基督教民(min)主联盟/基督教社会(hui)联盟（以(yi)下简称“联盟党”）的(de)总理候选(xuan)人梅(mei)尔茨(ci)决定主动出(chu)击，在(zai)阿沙芬堡事(shi)件发生(sheng)二天后(hou)，就提出(chu)了一项五点计划提案，要求现任政(zheng)府收(shou)紧难(nan)民(min)政(zheng)策。
该五点计划的(de)核(he)心(xin)内容包括：
1）在(zai)德国与邻国接壤的(de)所有边境实施永久性检查。
2）拒绝所有未持(chi)有效入境证件的(de)非欧盟公民(min)入境，包括寻求政(zheng)治(zhi)庇护者，理由是他(ta)们在(zai)德国的(de)邻国已不再面临直(zhi)接迫害(hai)。
3）依法应(ying)当被驱逐出(chu)境的(de)人员不得自(zi)由行动，必须拘留，以(yi)确保(bao)顺利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对各州的(de)遣返支持(chi)，联邦警察将被赋予更大权限，可(ke)直(zhi)接向法院申请“遣返保(bao)障拘留”或“出(chu)境准备拘留”。
5）依法应(ying)当被驱逐出(chu)境且有犯罪记录或被认定为公共安全(quan)威胁的(de)人员，可(ke)被无限期拘留，直(zhi)至其自(zi)愿离境或被强制驱逐。
1）在(zai)德国与邻国接壤的(de)所有边境实施永久性检查。
2）拒绝所有未持(chi)有效入境证件的(de)非欧盟公民(min)入境，包括寻求政(zheng)治(zhi)庇护者，理由是他(ta)们在(zai)德国的(de)邻国已不再面临直(zhi)接迫害(hai)。
3）依法应(ying)当被驱逐出(chu)境的(de)人员不得自(zi)由行动，必须拘留，以(yi)确保(bao)顺利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对各州的(de)遣返支持(chi)，联邦警察将被赋予更大权限，可(ke)直(zhi)接向法院申请“遣返保(bao)障拘留”或“出(chu)境准备拘留”。
5）依法应(ying)当被驱逐出(chu)境且有犯罪记录或被认定为公共安全(quan)威胁的(de)人员，可(ke)被无限期拘留，直(zhi)至其自(zi)愿离境或被强制驱逐。
这五点计划内容曝光后(hou)，立即引发左派阵营(ying)的(de)强烈反对。目前，联邦议会(hui)中的(de)左派阵营(ying)包括执政(zheng)党社会(hui)民(min)主党和绿党，以(yi)及在(zai)野的(de)左翼党。
梅(mei)尔茨(ci)五点计划中的(de)第一点要求在(zai)德国所有边境实施永久性检查，这实际上违背了《申根条约》的(de)精神及欧盟内部边境自(zi)由流通的(de)原则(ze)。欧盟的(de)难(nan)民(min)政(zheng)策规定，应(ying)在(zai)欧盟外(wai)部边境实施严格检查，入境难(nan)民(min)需就近(jin)登记申请庇护，而在(zai)庇护申请审核(he)期间，难(nan)民(min)应(ying)按照比例在(zai)各成员国内分摊安置。
按照这一政(zheng)策规定，寻求庇护者其实很难(nan)穿越(yue)其他(ta)成员国，直(zhi)接抵达(da)地处欧盟中部的(de)德国申请避难(nan)。作为欧盟大国，德国在(zai)难(nan)民(min)安置比例上承担较大份额，但仍远(yuan)低于当前实际接纳的(de)难(nan)民(min)数量。
尽管欧盟的(de)难(nan)民(min)政(zheng)策表面上公平合理，实际执行中却问题重重。地中海沿岸国家，尤其是希腊和意大利，成为中东和非洲(zhou)难(nan)民(min)的(de)主要登陆点。陆地边境可(ke)筑墙封锁，但面对海上难(nan)民(min)潮，欧盟边防警察难(nan)以(yi)有效阻止登陆。一旦难(nan)民(min)踏上欧盟土(tu)地，欧盟便有义务接受其避难(nan)申请，而不可(ke)能将其强行重新推入海中。
虽然来自(zi)中东和非洲(zhou)的(de)难(nan)民(min)大多因战乱、宗教或政(zheng)治(zhi)迫害(hai)而流离失所，但是他(ta)们希望(wang)在(zai)经济条件更优越(yue)的(de)国家寻求庇护。希腊、克罗地亚及其他(ta)巴(ba)尔干国家，为了减少自(zi)身(shen)负担，往(wang)往(wang)默许难(nan)民(min)继(ji)续(xu)向欧盟腹(fu)地迁移。
最具戏剧性的(de)一幕发生(sheng)在(zai)2015年9月至10月，近(jin)三十万难(nan)民(min)“兵临城下”，迫使时任德国总理默克尔“开门投降”。这一年，德国共接收(shou)了89万名难(nan)民(min)，主要来自(zi)阿富汗、叙利亚和伊拉克。
尽管欧盟承诺接纳因战乱而来到欧洲(zhou)的(de)难(nan)民(min)，但欧盟各国在(zai)安置难(nan)民(min)问题上立场分歧，互不相(xiang)让。匈牙利和波兰更是公开声明拒绝接受任何难(nan)民(min)安置。
梅(mei)尔茨(ci)在(zai)提案中指出(chu)，既然欧盟无法执行自(zi)身(shen)制定的(de)难(nan)民(min)政(zheng)策，德国只(zhi)能依靠自(zi)身(shen)力量改变现状。左派阵营(ying)则(ze)认为，如果采纳梅(mei)尔茨(ci)的(de)主张，实质上是削弱欧盟根基，长远(yuan)来看可(ke)能导致(zhi)欧盟的(de)瓦解。
一条充(chong)气船上载着129名难(nan)民(min)漂渡地中海德国新闻社
梅(mei)尔茨(ci)五点计划中的(de)第二点，实际上意味着德国不再直(zhi)接接受任何难(nan)民(min)，包括寻求政(zheng)治(zhi)庇护者。由于德国在(zai)二战期间大规模迫害(hai)犹太(tai)人和政(zheng)治(zhi)异见者，部分幸存(cun)者设法逃离，他(ta)们在(zai)包括中国在(zai)内的(de)多个国家获得了政(zheng)治(zhi)庇护。因此，战后(hou)德国在(zai)基本法第16a条中明确规定：受政(zheng)治(zhi)迫害(hai)者享有庇护权。
德国左派阵营(ying)认为，向所有政(zheng)治(zhi)避难(nan)者提供(gong)庇护，是德国对历(li)史反省和伦理责任的(de)体现。如今若放(fang)弃这一承诺，无异于偏离德国长期以(yi)来对二战历(li)史的(de)深刻检讨与“永不再犯”的(de)基本立场。
梅(mei)尔茨(ci)五点计划中的(de)第三点和第五点，要求德国政(zheng)府对所有应(ying)被遣返的(de)难(nan)民(min)实施拘留，直(zhi)至他(ta)们被遣返出(chu)境。这一要求首先与现行法律(lu)相(xiang)冲(chong)突。
目前，对应(ying)被遣返的(de)难(nan)民(min)进行拘留的(de)法律(lu)依据(ju)是针对外(wai)国人的(de)《居留法》。但《居留法》第62条明确规定，只(zhi)有在(zai)其他(ta)方式(shi)无效的(de)情况下才可(ke)实施拘留，而且对于有未成年人的(de)家庭(ting)，原则(ze)上不得实施拘留。显然，这一法律(lu)条款背后(hou)的(de)考量是人道主义原则(ze)。
根据(ju)《居留法》第62条，拘留分为“出(chu)境准备拘留”和“遣返保(bao)证拘留”。出(chu)境准备拘留适用于遣返判决已定但仍在(zai)组(zu)织实施的(de)非法移民(min)，最长不得超过六周。遣返保(bao)证拘留针对有潜逃嫌疑(yi)，且遣返判决将在(zai)三个月内作出(chu)的(de)非法移民(min)，最长也就十八个月。
梅(mei)尔茨(ci)提出(chu)的(de)“对所有应(ying)被遣返的(de)难(nan)民(min)实施拘留，且可(ke)以(yi)无限期拘留”，显然不符合现行法律(lu)。此外(wai)，无论是“出(chu)境准备拘留”还是“遣返保(bao)证拘留”，都属于行政(zheng)拘留，关押场所不是普(pu)通监狱，而是专门设立的(de)“遣返人员拘留所”。如果按照梅(mei)尔茨(ci)的(de)设想，德国需要新建大量这样的(de)拘留设施。梅(mei)尔茨(ci)自(zi)己也清楚，他(ta)的(de)这一设想在(zai)短期内是无法实现的(de)。
梅(mei)尔茨(ci)五点计划中的(de)第四点，要求赋予联邦警察直(zhi)接向法院提出(chu)拘留申请的(de)权利。然而，按照现行法律(lu)，只(zhi)有外(wai)国人管理局(ju)才有权提出(chu)此类申请。梅(mei)尔茨(ci)的(de)本意是绕过外(wai)国人管理局(ju)，减少行政(zheng)扯皮，提高执行效率。但这一做(zuo)法破坏了德国当前“公、检、法”和政(zheng)府机(ji)构之(zhi)间的(de)分权平衡，直(zhi)接扩大了警察的(de)司法影响力。
此外(wai)，德国左翼精英对扩大警察权限一直(zhi)保(bao)持(chi)高度警惕，因为他(ta)们仍记得希特勒时代盖世太(tai)保(bao)的(de)历(li)史。
梅(mei)尔茨(ci)在(zai)联邦议会(hui)解释五点计划提案德国联邦议会(hui)
按德国现行法律(lu)来看，难(nan)民(min)本不该成为德国社会(hui)的(de)一个大问题。避难(nan)者入境后(hou)申请庇护，住在(zai)政(zheng)府安置的(de)住所等待外(wai)国人管理局(ju)的(de)决定。如果申请获批(pi)，他(ta)们可(ke)以(yi)合法居留并工作；如果申请被拒，必须自(zi)行离境或被强制遣返。如果避难(nan)者不服外(wai)国人管理局(ju)的(de)决定，可(ke)以(yi)向法院上诉。
但在(zai)实际操作中，各联邦州外(wai)国人管理局(ju)的(de)办事(shi)效率差距极大。据(ju)媒体报道，莱法州平均只(zhi)需5个月，而勃兰登堡州则(ze)长达(da)39个月。如果避难(nan)申请者不服，继(ji)续(xu)上诉到法院，案件再拖上几年是常有的(de)事(shi)。
人手不足是外(wai)国人管理局(ju)和法院办案缓(huan)慢的(de)主要原因，而由于德国政(zheng)府财(cai)政(zheng)紧张，这一问题长期得不到解决。在(zai)这漫长的(de)等待中，一些避难(nan)者心(xin)理崩溃，患上精神疾病；一些人受极端思想影响，最终走上极端化的(de)道路，其实并不足为奇。