主持人：我(wo)国几次重要会议都提到了粮食价格。在您看来(lai)，2024年国际粮食市(shi)场大(da)幅波动是受什么因素影响？

程(cheng)国强：2024年全球粮食增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受供需影响，如果生产大(da)于需求，那就意味着整个(ge)粮价处于相对平稳状(zhuang)态。但实际上近20年来(lai)，全球范围内已经出现三次粮价大(da)幅波动，分别是2008年、2012年和(he)2022年。粮价主要受供需影响，但并(bing)不(bu)是由供需决定的。全球粮价自2022年达到顶峰后，一直处于下降通道，由于地缘政治冲突、全球经济不(bu)景气，国际粮食市(shi)场出现波动。

这反映(ying)了在全球粮食安全格局中，决定粮食安全形势的，除了供需基(ji)本面等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分发展中国家农业生产能力不(bu)足，需要通过进口弥补(bu)缺口，全球粮食生产和(he)贸易高度集中在少数国家，这些国家政策(ce)的变化会影响粮食价格，使(shi)全球粮食安全面临更(geng)加复(fu)杂(za)的挑战(zhan)。

“三位一体”保障我(wo)国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市(shi)场，再来(lai)看我(wo)国粮食保障情况(kuang)。我(wo)国主要粮食品(pin)种有哪(na)几大(da)类？生产和(he)进口情况(kuang)如何？

程(cheng)国强：我(wo)国粮食主要有三类品(pin)种。一是谷(gu)物，比如大(da)米、小麦、玉米、高粱、大(da)麦等，每年产量大(da)概6.4亿吨。二是豆类，比如大(da)豆、绿豆、黑豆等，每年产量大(da)概2300万吨。三是薯类，比如马铃(ling)薯、红薯，每年产量大(da)概3000万吨。我(wo)国目前粮食的产量达到7亿吨。

党(dang)的十八大(da)以来(lai)，习近平总书(shu)记高度重视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷(gu)物基(ji)本自给、口粮绝(jue)对安全。保障粮食供需基(ji)本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市(shi)场来(lai)解决。我(wo)国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大(da)豆，除了榨(zha)油(you)之(zhi)外(wai)，大(da)豆最重要的用途是作(zuo)为蛋白(bai)饲料原料，我(wo)们(men)养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白(bai)含量需要通过进口来(lai)解决。

还有谷(gu)物进口，其中一部分就是小麦。主要从品(pin)种调剂的角度来(lai)考虑，比如，从澳大(da)利亚进口软质小麦、从加拿(na)大(da)进口强筋小麦，都是做糕点所需要的原料，而国内生产的主要是中筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进口。还有部分大(da)米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规(gui)模不(bu)大(da)。

从国家粮食安全保障体系来(lai)看，我(wo)们(men)基(ji)本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确保谷(gu)物基(ji)本自给、口粮绝(jue)对安全为核(he)心。2024

年我(wo)国粮食总产量迈(mai)上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和(he)玉米三大(da)品(pin)种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基(ji)本上能够满足饲料粮需求。除此之(zhi)外(wai)，豆类和(he)薯类保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依(yi)靠国内粮食生产体系来(lai)实现的，这是保障粮食安全的根基(ji)。二是粮食储(chu)备调控体系，既有中央储(chu)备，也有地方储(chu)备，以应对突发事件、维护市(shi)场稳定为重点。这套体系经历了历史的考验，包括2008年南方冰(bing)雪灾害、汶川大(da)地震，以及近年来(lai)的全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储(chu)备调控体系成功应对了粮食安全风险挑战(zhan)。三是全球农产品(pin)供应链，有效利用国际农产品(pin)市(shi)场和(he)农业资源。国际市(shi)场的有效利用弥补(bu)了国内农业资源不(bu)足，2023年我(wo)国农产品(pin)进口总额2340多亿美元，如果这些农产品(pin)在国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我(wo)国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复(fu)种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来(lai)保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等农产品(pin)的生产，那么缺口部分就通过进口来(lai)解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储(chu)备调控体系和(he)全球农产品(pin)供应链，构成了“三位一体”的粮食安全保障机制，保障每个(ge)人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手(shou)中。

主持人：我(wo)国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又出台新一轮(lun)千亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的背景下，粮食供需为什么还有缺口？

程(cheng)国强：我(wo)国小麦、水稻、玉米基(ji)本自给，口粮绝(jue)对安全，那这个(ge)缺口在哪(na)里呢？大(da)豆。这就是为什么每年要通过国际市(shi)场进口近1亿吨大(da)豆，因为蛋白(bai)饲料原料没有那么多耕地来(lai)种。比如大(da)豆和(he)玉米是竞争性(xing)作(zuo)物，如果保证了玉米基(ji)本自给，就没有办法(fa)保证大(da)豆的供给。

从国家粮食安全形势来(lai)看，现在正处于历史上最好的时期，但也不(bu)能回避(bi)农业供给体系存在结构性(xing)短板。立足人多地少的基(ji)本国情，我(wo)们(men)在部分产品(pin)上没有办法(fa)实现自给，只能通过国际市(shi)场来(lai)解决。所以，要推动农业对外(wai)开放，有效利用好国际农产品(pin)市(shi)场和(he)农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我(wo)国粮食供给体系正在发生变化？

程(cheng)国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不(bu)大(da)。三大(da)主粮能够实现基(ji)本自给，而且通过实施(shi)藏粮于地战(zhan)略，能确保口粮绝(jue)对安全，但是在供给体系中，大(da)豆的短板依(yi)然存在。我(wo)们(men)实施(shi)了大(da)豆行动计划，通过在东北开展轮(lun)作(zuo)试点、在南方稳粮扩(kuo)油(you)，扩(kuo)大(da)油(you)料作(zuo)物的种植面积，使(shi)大(da)豆产量恢复(fu)性(xing)增长，近几年产量超过2000万吨，但整个(ge)需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改(gai)变。

进口减少是因为前几年进口太多，并(bing)不(bu)是需求减少，也不(bu)是国内供给增加。当前全球粮价下行，我(wo)国粮价低(di)迷，农民种粮很难挣(zheng)钱，部分产品(pin)进口对国内市(shi)场的影响值(zhi)得关注。如果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨以内，对国内市(shi)场的影响会稍小一些，但是肉(rou)类、大(da)豆的进口不(bu)可回避(bi)。

守住耕地这个(ge)粮食生产命(ming)根子

主持人：谈到粮食问题，有一个(ge)词被反复(fu)提及，那就是“耕地红线”。目前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程(cheng)国强：18亿亩耕地红线在2006年首(shou)次提出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大(da)概需要6亿吨粮食产量才能保证基(ji)本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复(fu)种指数，对应每年农作(zuo)物种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不(bu)能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进，各地发展经济需要大(da)量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左右。按照这个(ge)趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破(po)。党(dang)中央反复(fu)强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党(dang)政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：随着土地流转和(he)工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个(ge)现象？

程(cheng)国强：一个(ge)国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不(bu)可避(bi)免。同时，随着人口老龄化程(cheng)度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也出现了重大(da)变化，大(da)量工商资本、新型经营主体开始进入农业领域，基(ji)于其本身的需求，要保证投(tou)资不(bu)亏(kui)本可能不(bu)能只做农业，由此带来(lai)一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚性(xing)需求。二是农业比较效益低(di)，经营主体要通过“非农化”拿(na)回成本、获得利润。三是随着农民工转移就业，农村土地流转过程(cheng)中可能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难度有多大(da)？

程(cheng)国强：近年来(lai)，中央和(he)地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施(shi)，取得显(xian)著(zhu)成效。但这是一个(ge)非常复(fu)杂(za)的问题，首(shou)先，经济利益削弱种粮积极性(xing)，农业经营、种粮的比较效益低(di)是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作(zuo)物后，整治难度大(da)、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式(shi)，产生了很多值(zhi)得反思的问题。再次，在协同监管上存在短板和(he)不(bu)足，没有形成系统有效的监管机制。

加强整治需严格耕地占补(bu)平衡管理并(bing)落(luo)实相关土地制度改(gai)革要求。制度建设(she)方面，要加强耕地保护制度建设(she)，全面落(luo)实监管主体责任，实行耕地保护党(dang)政同责。“非粮化”的一个(ge)重要原因是种粮比较效益低(di)，要采取综合措施(shi)，让农民种粮能挣(zheng)钱、能得利。要深挖科技潜力，不(bu)管是加强土地整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高单产、降低(di)成本保障农民种粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补(bu)平衡管理”，具体怎么平衡？

程(cheng)国强：在工业化、城镇化推进过程(cheng)中，占用多少耕地须补(bu)充多少耕地，这叫(jiao)占补(bu)平衡。过去出现了一些偏差(cha)，比如，把好地占了，补(bu)的是差(cha)地，这叫(jiao)“狸猫换太子”。中央经济工作(zuo)会议提出“严格耕地占补(bu)平衡管理”，应该说要求更(geng)高了、措施(shi)更(geng)严了，通过提高占地成本、降低(di)占地需求，争取少占地、不(bu)占地，尽可能不(bu)占好地。

具体怎么操作(zuo)？一是明(ming)确耕地占补(bu)平衡原则，坚持“以补(bu)定占”，数量与质量并(bing)重，不(bu)能像过去一样占好地、补(bu)差(cha)地，这是原则性(xing)问题。二是进一步拓宽并(bing)补(bu)充耕地来(lai)源，尤其是开展退化耕地的治理，推进耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严格落(luo)实耕地保护制度，加强耕地占补(bu)平衡责任考核(he)，强化执法(fa)力度。四(si)是提升耕地质量，推进高标准农田(tian)建设(she)，实施(shi)耕地质量保护与提升行动。五是完善占补(bu)平衡落(luo)实机制，改(gai)进占补(bu)平衡落(luo)实方式(shi)，明(ming)确各级(ji)政府的责任和(he)义务(wu)，确保可操作(zuo)、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我(wo)国农业资源开发模式(shi)进行了怎样的调整？

程(cheng)国强：农业资源开发主要有三个(ge)方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括对流转过程(cheng)中无人耕种的土地，通过综合治理来(lai)加强利用。二是改(gai)革耕地占补(bu)平衡制度，将非农建设(she)以及造林、种树、种果等各类占用耕地行为纳入耕地占补(bu)平衡管理，通过实施(shi)“大(da)占补(bu)”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大(da)农业观、大(da)资源观，面向整个(ge)国土资源开发农业资源，综合利用改(gai)造盐碱地等，创新开发模式(shi)。

农业科技创新要补(bu)上短板弱项

主持人：2024年中央农村工作(zuo)会议提到“强化农业科技和(he)装(zhuang)备支撑”，我(wo)国农业科技创新水平如何？

程(cheng)国强：从世界范围看，我(wo)国农业科技创新水平已迈(mai)入第一方阵，取得了显(xian)著(zhu)进展和(he)突破(po)。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个(ge)百(bai)分点。农作(zuo)物良(liang)种覆盖率近年达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有创新品(pin)种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装(zhuang)备水平提升，我(wo)国农作(zuo)物耕种收综合机械(xie)化率超过73%，小麦基(ji)本实现全程(cheng)机械(xie)化，玉米、水稻的耕种收机械(xie)化率在80%以上，还有大(da)宗经济作(zuo)物、设(she)施(shi)农业、农产品(pin)初加工等领域，机械(xie)化水平也大(da)幅提高。农业生产从主要依(yi)靠人力畜力向依(yi)靠机械(xie)动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和(he)资源利用率发挥了非常重要的作(zuo)用。

主持人：有数据显(xian)示(shi)，我(wo)国每年有6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成果的转化率较低(di)，您怎么看？

程(cheng)国强：确实，农业科技创新在取得重要成就的同时，也还存在很多短板和(he)弱项，你说的这个(ge)问题就非常突出。

首(shou)先，科研成果与产业需求不(bu)匹配。高校科研院所对农业科技创新的评价指标过于注重理论(lun)期刊(kan)、学术成果数量，很多成果不(bu)是为了满足产业需要、现实需要，更(geng)多是为了发论(lun)文，怎样改(gai)变这个(ge)指挥棒是重要的科技体制改(gai)革课题。另外(wai)，很多科学研究缺乏市(shi)场导向，有些成果具有较高的创新价值(zhi)与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺乏必(bi)要的转化机制，产学研用一体的链条(tiao)没有建立起来(lai)。

其次，缺乏有转化实力的主体。我(wo)国农业企业规(gui)模较小，盈利能力还比较弱，对战(zhan)略性(xing)、长期投(tou)资缺乏规(gui)划和(he)意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸(xi)引社会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创新相对来(lai)讲还比较滞后。

再次，推广体系不(bu)够完善。最需要技术的是基(ji)层，而基(ji)层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要依(yi)靠政府主导，缺乏市(shi)场化运作(zuo)就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市(shi)场的关系，是完善科技创新体系、推广体系、转化体系要突破(po)的一个(ge)重大(da)课题。

确保农民种粮增产增收

主持人：又到一年春耕季，有一个(ge)问题大(da)家比较关注，就是“谁来(lai)种粮”？为什么反复(fu)强调健全种粮农民收益保障机制？

程(cheng)国强：随着农村人口老龄化，同时大(da)规(gui)模农业转移人口进入城市(shi)，“谁来(lai)种粮”的问题一直是个(ge)重大(da)课题。这也是为什么反复(fu)强调要推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角度来(lai)看，由于农业是自然再生产和(he)经济再生产交织的产业，既面临市(shi)场风险，种的粮食能不(bu)能卖出去、卖个(ge)好价格没有办法(fa)把握，同时受自然风险影响非常大(da)，种粮农民困难比较多、压(ya)力很大(da)。反复(fu)强调要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不(bu)亏(kui)本、有钱挣(zheng)，这样才能有效提高和(he)保护他(ta)们(men)种粮的积极性(xing)。

现在的问题是，种粮确实很难挣(zheng)钱。首(shou)先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值(zhi)增长不(bu)到1倍，成本的上涨速度远(yuan)远(yuan)高于价格上涨。其次，现有政策(ce)为保护农民种粮积极性(xing)发挥了重要作(zuo)用，但还有较大(da)提升空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都能拿(na)到农业补(bu)贴，而不(bu)是根据种粮实际情况(kuang)进行补(bu)贴，导致补(bu)贴政策(ce)效能不(bu)高；保险政策(ce)方面，主要是完全成本保险和(he)种植收入保险，在操作(zuo)机制上还有较大(da)完善空间。再次，仍需探(tan)索适合我(wo)国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值(zhi)？一些新型农业经营主体的探(tan)索值(zhi)得借鉴。我(wo)们(men)在江西调研发现，除了生产环节，新型农业经营主体还通过烘(hong)干(gan)、收储(chu)、物流、加工环节延伸(shen)粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不(bu)担心亏(kui)本，因为粮食收上来(lai)以后，通过加工销售可以实现大(da)幅度增值(zhi)，从而弥补(bu)上游的损失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策(ce)保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益补(bu)偿机制

主持人：我(wo)国粮食生产布局是如何确定的？

程(cheng)国强：基(ji)于我(wo)国农业资源条(tiao)件，粮食生产形成了几大(da)区(qu)域。一个(ge)是粮食主产区(qu)，全国共有13个(ge)主产区(qu)，过去粮食生产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区(qu)生产。一个(ge)是产销平衡区(qu)，粮食既不(bu)调出也不(bu)调进，产量和(he)销量相对平衡。还有一个(ge)是粮食主销区(qu)，粮食产量和(he)需求存在缺口。从目前粮食生产布局来(lai)看，逐步向粮食主产区(qu)集中，由此带来(lai)的问题是，如果不(bu)能实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区(qu)的压(ya)力和(he)负担会越来(lai)越重，过去所说的“高产穷县(xian)”“粮食大(da)县(xian)、经济弱县(xian)”的趋势会越来(lai)越显(xian)著(zhu)，进而影响地方经济发展。

产销平衡区(qu)、主销区(qu)的产能逐步下降，不(bu)利于国家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党(dang)政同责，在支持主产区(qu)抓好粮食生产的同时，也要求产销平衡区(qu)、主销区(qu)抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区(qu)提供了全国超70%的粮食，但经济发展普遍落(luo)后于主销区(qu)，主要原因是什么？

程(cheng)国强：总的来(lai)讲，主产区(qu)为保障国家粮食安全作(zuo)出了巨大(da)贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区(qu)规(gui)划，粮食主产区(qu)作(zuo)为提供农产品(pin)的主体功能区(qu)，属于限制开发区(qu)域，严格限制进行大(da)规(gui)模的工业化生产和(he)城镇化建设(she)，严禁违规(gui)占用耕地从事非农建设(she)，这在客观上限制了城镇化扩(kuo)张。另一方面，由于种粮比较效益低(di)，付出了较多发展经济的机会成本。而且，由于对粮食产量有要求，高标准农田(tian)建设(she)等需要进行相应的资金配套，主产区(qu)要动用财力来(lai)推动农业基(ji)础设(she)施(shi)建设(she)，别的发展机会就少一些。而非主产区(qu)可以有更(geng)多机会发展二三产业，经济发达，财政富裕，主产区(qu)与其的差(cha)距会进一步拉大(da)。

主持人：这种情况(kuang)下，如何有效调动粮食主产区(qu)重农抓粮积极性(xing)？

程(cheng)国强：中央采取了很多措施(shi)，比如对产粮大(da)县(xian)实行以财政转移支付为主的纵向补(bu)偿机制，对保护和(he)提高主产区(qu)重农抓粮积极性(xing)发挥了重要作(zuo)用。但是随着经济发展，仅靠纵向补(bu)偿不(bu)能满足需求，还要调动非主产区(qu)的积极性(xing)，因此提出建立省际横向利益补(bu)偿机制，也就是主销区(qu)对主产区(qu)进行必(bi)要的利益补(bu)偿。

2024年中央农村工作(zuo)会议提出，启动实施(shi)中央统筹下的粮食产销区(qu)省际横向利益补(bu)偿。也就是说，除了纵向利益补(bu)偿机制，横向利益补(bu)偿机制也要尽快建立。在这个(ge)过程(cheng)中，应把握几个(ge)重点：怎样确定补(bu)贴额度，主销区(qu)究竟要拿(na)多少钱来(lai)补(bu)偿主产区(qu)；采取怎样的方式(shi)补(bu)偿；主产区(qu)有多大(da)规(gui)模的资金需求要通过横向补(bu)偿，补(bu)偿的标准是多少；等等。在政策(ce)实施(shi)过程(cheng)中，要做好顶层设(she)计，特别是要在实际操作(zuo)中把这些关键问题解决好。 （主持人 经济日报记者 谢 慧 来(lai)源：经济日报）