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从清(qing)理涉税招商、叫停地方各类(lei)奖补招商引资,到规范“基(ji)金招商”,在(zai)构建(jian)全国统一大市场的背景下,国家层面在(zai)不到一年时间内(nei)接(jie)连出台多(duo)项政策,规范地方招商引资法规制(zhi)度,严禁违(wei)法违(wei)规给予政策优惠行为,许多(duo)地方长达10多(duo)年的传统招商模式因此受到挑战,招商思路也亟待革新。
事(shi)实上,地方政府的招商引资经历了多(duo)个阶段的“进阶”,从依赖行政资源逐步转向借力市场力量。如今,在(zai)打(da)破招商“内(nei)卷(juan)”的政策指(zhi)引下,如何适应(ying)招商新常(chang)态、探索创新招商方式,已(yi)成(cheng)为各地政府面临的重要课题。
近期(qi)调(diao)研中,多(duo)位地方一线招商人员表(biao)示,长远来看,叫停过度行政化的招商方式能为地方招商“减负”,促使招商回(hui)归理性,推动地方政府着力打(da)造优质营商环境。此外,业内(nei)人士还指(zhi)出,打(da)破招商“内(nei)卷(juan)”不仅需要让招商方式回(hui)归市场化,还需通过多(duo)元化的产业政策引导地方发展差异化产业,避免产业扎堆和公共资源的浪费。
地方招商引资模式不断“进阶”
从一块(kuai)土地到一个产业园区,再到一个政策、一只基(ji)金……回(hui)溯近十几年,地方政府招商引资的模式不断进阶,从土地财政走向股权财政,从投入行政资源逐步探索借力市场化力量,背后是传统招商方式的难以(yi)为继,以(yi)及产业结构转向所迸发出的新需求。
“十几年前,地方政府的招商方式很简单,低价出让一块(kuai)地,再给予税收减免等,就能吸引企业入驻了。”杭州一区级政府招商人员王爽(化名)对记(ji)者感慨,她从事(shi)了10年地方招商引资工作,明显感觉(jue)到这(zhe)些年招商工作强度越来越大,也越来越难。
不可否认的是,以(yi)土地招商为主的模式在(zai)发展初期(qi)效果显著,尤其是在(zai)制(zhi)造业快速发展的背景下,企业对土地的需求极为旺盛,企业入驻之后以(yi)较(jiao)低的成(cheng)本建(jian)立生产基(ji)地,快速拉动地方经济(ji)增长,极大解(jie)决就业问题,推动了许多(duo)地方工业化的进程。
然而(er),随着产业结构升(sheng)级,土地资源、环境容量等要素制(zhi)约也日益凸显,地方政府开(kai)始意识到单一的土地招商难以(yi)满(man)足企业的多(duo)样化需求。于是开(kai)始建(jian)设(she)产业园区,不仅提(ti)供土地,还为企业提(ti)供配套的基(ji)础设(she)施(shi)和服务(wu),形成(cheng)了一定的产业集聚效应(ying)。“产业园区的建(jian)设(she)使得企业能够在(zai)区域内(nei)形成(cheng)产业链上下游的协同效应(ying),降低了企业的运营成(cheng)本。”深汕合(he)作区招商专员葛明(化名)对记(ji)者表(biao)示。
而(er)产业链配套招商则是在(zai)产业园区招商的基(ji)础上进一步深化,更注重产业链的完(wan)整性和协同性。招商部门围(wei)绕主导产业,有针对性地引进上下游配套企业,完(wan)善产业链条,企业在(zai)本地就能找到大部分的供应(ying)商和合(he)作伙伴,从而(er)增强了企业对地方的黏性。
如今,基(ji)金招商已(yi)成(cheng)为主流的招商方式之一,政府通过设(she)立政府投资基(ji)金,以(yi)资本为纽(niu)带,吸引优质项目和企业落(luo)地。
中国(深圳)综合(he)开(kai)发研究院院长助理、数字经济(ji)与全球战略研究所所长曹钟雄接(jie)受证券时报记(ji)者采访时分析,地方政府招商模式的不断变迁,既有产业结构调(diao)整的驱动,也有地方政府在(zai)经济(ji)发展中的角色(se)转变。而(er)在(zai)北京大学光华管理学院金融学系主任刘晓蕾看来,从简单的资源投入到更加注重产业生态建(jian)设(she)和市场化运作,体现了地方政府在(zai)招商理念和方式上不断进步,也更加专业和市场化。
长期(qi)利(li)好(hao)地方招商回(hui)归理性
招商引资一直是各地政府发展经济(ji)的重要抓手,即便过去十多(duo)年来,地方招商引资模式不断推陈出新,传统招商模式遇到挑战,但在(zai)特定历史阶段所产生的效益依然值得肯(ken)定。
“全球各国各地政府都会投入不同程度的行政手段和资源来为地方争取(qu)优质企业等生产要素,过去的土地、税收等招商方式也确实很大程度上促进了地方经济(ji)发展。”曹钟雄认为,要辩证地看待地方政府过去的招商方式,承认其带来的成(cheng)效,同时反思其中的问题。
问题是什么?受访人士均指(zhi)出:过度使用公共资源。“适度的政策、基(ji)金工具有利(li)于营商环境的打(da)造,但如果迫(po)于指(zhi)标(biao)压力,给予远高(gao)于产出预期(qi)的政策和带有过重行政色(se)彩的非理性投资,就可能造成(cheng)财政或(huo)国资的浪费,侵占社会公共资源,其中也可能有寻租空间。”王爽表(biao)示。
以(yi)当(dang)前主流的基(ji)金招商为例,刘晓蕾认为,基(ji)金招商受地方经济(ji)发展目标(biao)制(zhi)约,阻(zu)碍企业跨区域发展,不符合(he)全国统一大市场建(jian)设(she)理念。此外,受产业政策同质化影响,地方争夺相同领域的优质项目,“内(nei)卷(juan)式”招商不仅造成(cheng)财政损耗,还造成(cheng)部分产业产能过剩。
针对这(zhe)些问题,国家出台了一系列政策,对一些“不经济(ji)”的招商方式进行“纠偏”。2024年8月《公平竞争审(shen)查条例》实施(shi),禁止各地政府以(yi)减免税费、地价、补贴等优惠形式招商引资;同月,《国务(wu)院关于规范中介机构为公司公开(kai)发行股票提(ti)供服务(wu)的规定(征求意见稿(gao))》叫停了地方的上市奖励补贴;2025年1月7日,国务(wu)院办公厅印发文(wen)件提(ti)出“不以(yi)招商引资为目的设(she)立政府投资基(ji)金”。“这(zhe)些措施(shi)都旨在(zai)引导地方摒弃(qi)简单粗(cu)暴的招商方式,促使地方思考长远发展,提(ti)升(sheng)招商质量,实现更市场化的资源配置。”刘晓蕾表(biao)示。
但这(zhe)些政策也给地方招商带来“阵痛”,最直观的体现是,各种限(xian)制(zhi)和规管将让不少(shao)地方的招商失去“抓手”。“原(yuan)来对重大招商引资项目,可给予‘一事(shi)一议’政策,现在(zai)只能给予普惠政策。”王爽告诉记(ji)者,以(yi)往地方政府会为某一个大企业的入驻专门开(kai)会商讨决策给予“特殊待遇”,但如今这(zhe)条路行不通了,招商指(zhi)标(biao)就更难完(wan)成(cheng)。
“阵痛”之余(yu),受访的地方政府一线招商专员都不否认,从长期(qi)来看,政策纠偏是对“内(nei)卷(juan)式”招商方式无序蔓(man)延的一种“刮(gua)骨疗伤”。
“过去许多(duo)地方拼政策拼资源,欠发达地区肯(ken)定是拼不过发达地区,反倒会‘掏空’自己,后续更加乏力,现在(zai)大家都不用掏空心思来出钱出政策去抢企业了,我们招商人员反倒觉(jue)得轻(qing)松些,让企业自由选择适合(he)自己的地方,我们做好(hao)服务(wu)就行。”葛明认为,在(zai)公平竞争的市场环境中,企业会根(gen)据自身发展需求和地方产业基(ji)础、营商环境等因素来选择投资地点,而(er)不仅仅被优惠政策所吸引。
但葛明也提(ti)出了一点担(dan)忧:“政策调(diao)整后,部分地方仍存在(zai)巧立名目给企业补贴的恶性竞争行为,导致招商环境更加复杂(za)。”
呼吁多(duo)元产业政策打(da)破招商“内(nei)卷(juan)”
面对政策调(diao)整带来的变局,地方政府积极探索新的招商模式。
比如,部分地方成(cheng)立招商公司,以(yi)市场化、企业化运作代替(ti)传统政府部门招商。王爽介绍:“招商公司通过建(jian)立奖惩(cheng)机制(zhi)激励招商人员,提(ti)高(gao)了招商效率。但目前也存在(zai)资金来源和激励机制(zhi)设(she)计等问题,需要进一步完(wan)善。” 她认为,招商公司在(zai)运作过程中,需要解(jie)决资金的可持续性问题,以(yi)及如何设(she)计合(he)理的激励机制(zhi),避免出现短期(qi)行为。
再如,区域协同招商模式也逐渐兴起。去年4月成(cheng)立的沪杭协同中心就是一个典型案例,通过促进区域间资源共享、产业协同,推动项目落(luo)地和产业发展。“区域协同招商可以(yi)整合(he)各方资源,发挥各自优势,实现互利(li)共赢(ying)。但在(zai)实际操作中,还需要明确各方的权利(li)和义务(wu),解(jie)决好(hao)利(li)益分配问题。”王爽说。
此外,单一项目争夺已(yi)成(cheng)过去式,“产业集群化”才是新战场。比如贵(gui)州瞄(miao)准大数据产业,以(yi)华为云为链主企业,吸引120家配套企业入驻;上海青浦围(wei)绕“长三角数字干(gan)线”,半年集聚AI企业超(chao)200家,形成(cheng)千亿级生态圈。
在(zai)刘晓蕾看来,地方应(ying)进一步强化产业链招商。“我们调(diao)研发现,许多(duo)地方的强势产业链有高(gao)度同质化,建(jian)议地方招商要立足优势产业,避免盲目跟风。”刘晓蕾认为,地方不宜(yi)一味扎堆当(dang)前的热门产业,部分地区应(ying)根(gen)据自身的资源禀赋、产业基(ji)础和地理位置等条件,寻找独特的发展赛道。“即便是传统产业也要坚持,琢(zhuo)磨如何通过数字化转型重焕(huan)生机。”
在(zai)诸多(duo)招商路径探索中,优化营商环境成(cheng)为各地招商的重中之重。上海某区招商专员朱婷(化名)对记(ji)者表(biao)示:“我们这(zhe)边的营商环境好(hao),除土地资源之外,服务(wu)也相对优质,与其靠补贴不如努力提(ti)升(sheng)自身条件吸引企业,以(yi)合(he)作共赢(ying)思维对待企业。”在(zai)她看来,改善营商环境,为企业解(jie)决经营中的难题,如消防、子女入学、户口等问题,能够增强企业的归属感和认同感,吸引企业入驻。
王爽认为,应(ying)尊重市场运行机制(zhi),营造良好(hao)的营商环境,包括产业链、创新链、人才链、资金链等,政府搭(da)台、企业唱戏,而(er)不是为了完(wan)成(cheng)指(zhi)标(biao)任务(wu),政府只能被迫(po)自行下场。
有观点认为,地方招商“内(nei)卷(juan)”的症结,一方面是市场优质增量项目增速放(fang)缓,另一方面在(zai)于地方发展的产业过于聚集。对于产业过于集中的问题,曹钟雄表(biao)示,并非每个城市都适合(he)发展人工智能、新能源等当(dang)下热门的产业,但在(zai)产业政策的指(zhi)导下,大家都往这(zhe)几个产业扎堆,就导致招商竞争白热化。他建(jian)议,在(zai)中央层面出台差异化、多(duo)元化的产业扶持政策,引导地方真正(zheng)结合(he)自身优势因地制(zhi)宜(yi)发展产业,打(da)破当(dang)前的招商“内(nei)卷(juan)”;此外,产业政策应(ying)引导地方政府与企业一同发展、协同发展。
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